近年来，人们对中国的户籍制度有较大的争议。由于户籍制度关系到每个人生活的方方面面，当地区发展差别较大时，限制相对严格的户籍制度便开始受到各方的指责。十八届三中全会之后，改革户籍制度的呼声愈演愈烈，各方的诉求也许在细节上并不一致，但其总体方向则是一致的：户籍制度必须朝向更宽松、更人性化的方向改革。在时间、地区的维度上，户籍改革允许存在差别，但至少不能比当前更加严格。

一、户籍制度是什么？

我们在分析户籍制度的改革时，首先必须明确一个问题，即户籍制度并不属于中国独有，各个国家都有具备类似功能的人口管理制度。当政府需要提供公共服务时，它需要知道，开办多少学校比较合适？医院要设置多少床位？在进行人大代表选举时，候选人需要知道，拥有投票权的是谁？今后服务的主要对象是由哪些人群构成的？户籍的最主要功用，就是确定谁是“当地的居民”。应该说，几乎所有国家都有这种意义上的“户籍”制度。

全世界都存在户籍制度，为何中国的户籍制度却常常被人诟病？还是要从“当地的居民”的定义说起。“当地的居民”不是一个有公认定义的概念。对一个城市来说，从外地来游玩一个星期的游客，当然不是当地居民；出差到达当地一个月的，也不是；那从外地公司被派来本地工作半年的，算是当地居民吗？可能……也不是吧。那么一年呢？两年？停留时间一点点增长，总会到一个大家都认为“嗯，这个人算是当地居民”的时间点。但如何确定这个时间，却是一个大问题。时间定得太短，人口流动性太大，统计成本过高；时间定长了，就无法管理停留时间稍短的人口，在提供公共服务时也会出现公平性的问题。世界各国在这个时间界定上并没有一个统一的均衡点。比如美国的投票权仅需要提前30天至50天登记，但被纳入本州公立学校的州内考生范围则要一年；中国台湾地区的投票权和就学权都绑定在户籍上，而户籍登记需要六个月以上的居住时间；日本则需要三个月的居住时间才能登记户籍。中国户籍的本地居民门槛，比起这些只需一到三个月的国家和地区来说，则显得有些突出。以上海为例，虽然外来人口可以申请居住证，但在没有其他捷径时，从居住证转为户籍，需要七年。

虽然世界各国在定义当地居民时，它们的时间窗口开得并不一样大，但是宗旨却是类似的。那就是：从该居民的居留情况看，他很有可能继续甚至永久居住下去。这个宗旨保证了本地居民未来在履行义务（接受当地政府的管理，向当地政府纳税）和行使权利（参与当地选举，寻求当地政府提供的公共服务）的范畴上是一致的。对于政府来说，确定了当地居民的范围，它就能达到管理、统计和服务上的一致。

二、中国为什么需要改革户籍制度？

关于本地户籍的获取，中国的城市往往需要更高的门槛。当人口流动不那么频繁时，获得户籍所需要的时间长短，倒还关系不大。但随着人口的流动加剧，户籍在人口管理上的问题就越发突出。

在1982年，接近99％的居民居住在其户口登记地所在的市、县或区；而在2010年，这个数字是83％。如果再算上市区内跨乡、镇、街道的人户分离，则进一步下降到80％，一些大城市的问题则更加严重，上海的常住人口中，40％以上没有上海户籍。这种情况下的户籍，和“本地居民”的定义已经没有多大关系。

既然户籍不是在界定本地居民，政府的麻烦就来了，它不知道服务的对象有多少人，路修得窄了，医院床位规划少了，人们觉得交通拥堵，看不上病，不满意；同时也把一大批事实上的“本地居民”排除在管理和服务的范围之外，人为地造成了管理上的空白，警力安排不足，犯罪率也提高了，人们更加不满意。这种户籍政策，如果不进行改革，将难以为继。

户籍制度的僵化，还会带来一些隐性损失。

第一，中国的户籍政策造成了劳动力市场扭曲，增加了经济成本。

户籍的分割，造成了劳动力市场严重扭曲。使用中国家庭收入（CHIP）2007年数据，我们发现城市户籍劳动力的每小时工资，要比那些特征相同的外地农村户籍劳动力高出30％；外地户籍居民的消费比起有相同特征的本地居民低31％；外地户籍居民签订固定工合同的概率比有本地户籍的居民小32％～93％，而选择短期工和临时工的概率比本地居民要大65％～145％；本地户籍居民没有参加养老保险的概率更是比外地户籍居民小74％～88％。

这些数字代表了外地户籍劳动力的高流动性，而劳动力的高流动性对于企业用人和劳动力本身的人力资本积累并没有什么好处。这很好理解，户籍的分割造成了一种自我实现的不稳定性。公司发现外来劳动力没有户籍，担心他流动性大，工作一阵就走，于是与他签订一个短期合同，不给他买养老保险，还支付了低工资。于是，在低工资、短期合同情况下的外来劳动力流动性就真的变大了；并且由于工资低，没社保，他们还不敢随意进行消费。

第二，中国的户籍制度弱化了城市的集聚效应。

当大城市的人们抱怨城市变得更加拥挤，应该收紧户籍制度的同时，许多研究也已经发现，中国的大城市，人口不是太多，而是太少了。这会造成诸多问题，比如：

1．更无效率的生产

有相关研究发现，中国的人均制造业增加值和城市规模间存在一条倒U型曲线，即每个城市按照其禀赋，存在一个“最优规模”。以每个城市的最优规模计算，中国有51％～62％的城市的规模都过小，其结果是损失了平均产出的17％。有四分之一的城市损失了25％～70％的平均产出。

2．更多失业

陆铭等学者的研究发现，城市规模每扩大1％，个人的就业概率平均增大0.039到0.041个百分点。较高技能和较低技能组别的劳动力均从城市规模的扩大中得到了好处，其中较低技能组别劳动力的受益程度最高。限制低技能劳动力来到大城市，将他们限制在农村或者小城镇，会造成更多失业。

3．更多污染

《经济学人》的一篇文章《绿色发展：嫩枝、绿叶和落叶》（Green growth：Shoots，greens and leaves）称，人口密度越高的城市，人均通勤造成的污染越少。另外也有某些研究发现，城市人口密度与出租车碳排放、公共汽车碳排放都呈现明显的负相关关系，平均每平方千米增加1000人，全年平均每户家庭出租车碳排放会减少0.424吨，公共汽车碳排放会减少0.837吨。

城市人口仍然偏少，这个看似与常识不符的结论，实际上背后的根本因素仍然是户籍制度。户籍制度造成的差别性待遇导致了人口流动的扭曲，使更有吸引力的大城市无法吸引到足够大规模的人口，并且使生产效率较低的小城市保有了超出最优规模的人口。换句话说，户籍制度的代价，是城市的“集聚效应”。在人口、企业集聚到规模足够大的时候，随着公共服务的提升以及产业集聚，企业的规模收益开始出现；劳动力的集聚，又使得劳动力人口之间的学习效应提升，劳动力对企业的匹配效率也提高了。而户籍制度造成的扭曲，事实上妨碍了这一系列效应的出现。

三、户籍制度改革的方向在哪里？

情况正在悄悄地发生改变。越来越多原本与户籍绑定的福利，正在向常住人口分摊，比如上海的医疗、就学福利正在向户籍以外的居住证人群铺开。户籍制度正在向“实有人口”的认定上转移。

而在具体政策上，户籍的改革步伐似乎仍然比较谨慎。在《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中，户籍改革将按四个原则进行：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

政府改变户籍政策的契机在于劳动力供给的减少。在劳动力无限供给、生产技术含量较低的时代，劳动力的高流动性带来的坏处，完全被其低成本所抵消：走了1个人，还有10个人等着呢，培训半天，上岗去了。而当前的情况不同，随着新增劳动力供给的萎缩，企业不一定能立刻招到新人，高技术含量岗位所涉及的高昂培训成本也使它们更需要有稳定的劳动力供给。户籍制度改革的动机便应运而生。

一般来说，政府会采取双轨制逐渐并轨的改革方案：原本只与户籍相关的福利，开始逐步转移到与本地居民的界定更契合的居民居住证上。同时，规范居住证办理的流程。当户籍在人口管理上的作用消失，在分配资源上的功能也被取代时，居住证便成为了真正的“户籍”。上海的900多万外来人口中，居住证的作用正在变大。有330万外来人口已经参加了养老保险，子女上学，以及就医的问题也得到了很大的改善。我很高兴见证这样的进步。

要找到中国未来的竞争优势，我们不妨回头看看过去30多年，是什么东西引发了这样的高速增长。基础设施建设、基础教育普及、各国政府间的竞争……这些因素都能带来经济增长，但我认为在过去30年，中国经济增长的最大源泉在于以下三点：

1．释放了劳动力的生产潜力。从20世纪80年代中期，劳动力开始可以自由流动为起点，中国经济高速增长的首要要素——城市化便开始加速。从事第一产业的农村劳动力，一旦流动到城市从事第二或第三产业，由于人均资本的增加、人力资本的积累，其产出立刻成倍增长。一般认为，农业人口到非农业人口的转变带来的生产率增长的比例在300％以上。想象一下改革开放之初占总人口80％以上的农业人口，已经有一半转移到了城市。这种情况下，即使什么都不做，经济增长就已相当可观。

2．释放了民营企业的生产潜力。从完全国企到放开乡镇企业再到民营企业的松动，效率更高的企业形式让资本的回报率始终保持在高位。相当多的研究表明，同样的资本和劳动分别投入到国企和民企中，后者的产出要比前者高出40％。这样的资本流动也促进了中国的经济增长。

3．进入国际贸易体系，参与产业分工。高投资比例和低廉的劳动力成本促进了产业集聚和专业化，这大大提高了产出效率，使中国能够以相当强的竞争力成为名副其实的世界工厂，这在加入世界贸易组织（WTO）之后尤为明显。

不难看出，这三大源泉有一个共同点，在于要素市场改革和资源的再配置。当管制放松，原本被束缚的资源会立刻流向回报率最高的地方，于是农民工自发流向城市，资本从国企流向民企，流向出口行业。如果说30年前的中国，是1个老弱病残者在耕地，5个壮年汉子却被关在屋里绣花，那现在的情况就是那5个汉子已经出来了2个半。

那么，如果要在未来30年进一步释放生产力，我们必须把剩下的2个半壮年大汉也放出来。他们是：

1．金融体系：中国的金融体系相对低效，利率市场化也才刚刚起步，资本仍然不能有效地流向边际产出最高的部门，比如民营企业的贷款难度远远高于国有企业，这种现象会导致国有企业规模高于其最优规模，成为各种垄断企业，而民营企业的成长反而受到限制。一些研究表明，中国的资本价格存在相当大的扭曲，如果中国的资本价格扭曲缓和到美国那样的程度，那么中国的工业生产率将提高30％～50％。

2．进一步的劳动力流动：这就是所谓的半个大汉，一半已经出来，可另一半被卡在了户籍制度上。户籍制度阻碍了劳动力的进一步流动，其后果是在农业的边际产出仍然远小于工业的时候，中国的城镇劳动力流入却已经提早枯竭，造成刘易斯拐点已经到来的假象。放开户籍制度，是解决劳动力半流动的最佳方案。

3．土地市场：土地市场其实是最为壮健的一个大汉，但是这60年来他始终被牢牢关着。土地市场的资源放开包括两个层面，其一是农业土地变为非农土地，其二是非农土地配额向东部聚集。一亩农业土地变为非农，其效率提高150倍；而一亩分配到中西部的非农土地配额转移到东部港口城市，其产出弹性立刻从接近0上升至1，这种巨大的生产力释放，也成为了当前征地冲突的根源，所以这个壮健的大汉，谁也不敢轻易把他放出来。

中国过去30年的经济增长，靠的是要素市场改革释放的生产力，而如果在未来的几十年内想要继续保持竞争力，要素市场仍然要进一步改革，以上三点则是改革的核心内容。虽然这些改革会产生这样那样的问题，但对于中国来说，唯一的出路还是继续改革。